Inhalt

VGH München, Urteil v. 25.11.2015 – 14 BV 14.2128
Titel:

Berufung, Beamter, Schichtzulage, Unterbrechung, Weitergewährung, Erschwerniszulage

Normenketten:
EZulV a.F. §§ 19 I 1, 20 V
EZulV § 24 I
Leitsatz:
1. Bei der Höhe der Zulage für ständigen Schichtdienst nach § 20 Abs. 5 EZulV a. F., der aufgrund der Übergangsvorschrift des § 24 Abs. 1 EZulV fortgilt, sind auch die Stunden in Ansatz zu bringen, die ein der Deutschen Bahn AG bzw. einer davon ausgegliederten Gesellschaft zugewiesener Beamter nach dem Dienstplan zu leisten gehabt hätte, wenn er nicht dem Dienst erlaubt ferngeblieben wäre. Der Senat gibt insoweit seine in der Entscheidung vom 21. Februar 2006 - 14 BV 02.1076 - (juris) vertretene Rechtsauffassung auf. (amtlicher Leitsatz)
Schlagworte:
Berufung, Beamter, Schichtzulage, Unterbrechung, Weitergewährung, Erschwerniszulage

Entscheidungsgründe

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof
Aktenzeichen: 14 BV 14.2128
Im Namen des Volkes
Urteil
vom 25. November 2015
(VG München, Entscheidung vom 21. August 2014, Az.: M 21 K 13.2048)
14. Senat
Sachgebietsschlüssel: 1314
Hauptpunkte:
Schichtzulage für der Deutschen Bahn AG bzw. einer davon ausgegliederten Gesellschaft zugewiesene Beamte;
Weitergewährung der Schichtzulage bei berechtigter Unterbrechung der zulageberechtigenden Tätigkeit.
Rechtsquellen:
Leitsätze:
In der Verwaltungsstreitsache
...
gegen
Bundeseisenbahnvermögen, vertreten durch die Präsidentin, Dienststelle Süd, Südendstr. 44, 76135 Karlsruhe,
- Beklagter -
bevollmächtigt: ...
beigeladen: DB Netz AG, vertreten durch den Vorstand, Regionalbereich Süd, Richelstr. 1, 80634 München,
wegen Schichtzulage;
hier: Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 21. August 2014,
erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 14. Senat,
durch die Vorsitzende Richterin am Verwaltungsgerichtshof Koch, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Klein, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Siller ohne mündliche Verhandlung am 25. November 2015 folgendes Urteil:
I.
Die Berufung wird zurückgewiesen.
II.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Beigeladene trägt ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, falls nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
1
Die Beteiligten streiten über die Berücksichtigung von Nachtschichten, die der Kläger infolge entschuldigten Fernbleibens vom Dienst tatsächlich nicht geleistet hat, bei der Berechnung der Schichtzulage.
2
Der im Jahr 1964 geborene Kläger ist Beamter des Beklagten im Rang eines Bundesbahnhauptsekretärs (BesGr. A 8). Er ist gemäß § 12 Abs. 2 des Gesetzes über die Gründung einer Deutschen Bahn Aktiengesellschaft (Deutsche Bahn Gründungsgesetz - DBGrG) seit dem Jahr 1994 der Deutschen Bahn AG und seit dem Jahr 1999 der Beigeladenen zur Dienstleistung zugewiesen. Ihm ist dort ein Arbeitsplatz/Dienstposten als Fahrdienstleiter übertragen. Im streitgegenständlichen Zeitraum (2009 - 2011) war der Kläger ständig im Schichtdienst eingesetzt.
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Mit Schreiben vom 16. Juni 2012 beantragte der Kläger die Zahlung einer Schichtzulage nach § 20 Abs. 5 Satz 1 und 2 EZulV (a. F.) auch für wegen Krankheit, Erholungsurlaubs oder Fortbildung ausgefallene Schichten in Höhe von 286,47 € für das Jahr 2009, in Höhe von 386,31 € für das Jahr 2010 und in Höhe von 434,81 € für das Jahr 2011. Mit Schreiben vom 28. Juni 2012 lehnte die Beigeladene die Zahlung unter Hinweis darauf ab, dass § 20 Abs. 5 EZulV (a. F.) die Gewährung einer Schichtzulage lediglich für tatsächlich geleistete Stunden vorsehe. Das hiergegen gerichtete Schreiben des Klägers vom 7. August 2012 wertete die Beigeladene als Widerspruch und legte ihn zuständigkeitshalber dem Beklagten vor. Dieser wies den Widerspruch mit Bescheid vom 8. Oktober 2012 zurück.
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Auf die daraufhin erhobene Klage hat das Bayerische Verwaltungsgericht München den Beklagten unter Aufhebung des o.g. Bescheids in Gestalt des Widerspruchsbescheids verpflichtet, dem Kläger die begehrten weiteren Beträge als Schichtzulage für die Jahre 2009 bis 2011 zu zahlen. Die Beträge seien nur dem Grunde nach, nicht der Höhe nach strittig. Der Kläger habe einen Anspruch auf Zahlung der Erschwerniszulage in Form einer Schichtzulage nach § 20 Abs. 5 EZulV a. F. auch für Zeiten in den Jahren 2009 - 2011, in denen er nach dem Dienstplan in der Zeit zwischen 20.00 Uhr und 6.00 Uhr hätte arbeiten müssen, wenn er nicht aufgrund Erholungsurlaubs, Krankheit oder Fortbildung daran gehindert gewesen wäre. Die Zulage für Wechselschichtdienst und für Schichtdienst nach § 20 EZulV a. F. gehöre systematisch zum 3. Abschnitt der Erschwerniszulagenverordnung. §§ 18 und 19 EZulV a. F. träfen „vor die Klammer gezogen“ allgemeine Regelungen, die für alle Zulagetatbestände in den §§ 20 - 26 EZulV a. F. gälten, es sei denn, diese träfen eine anderweitige Regelung. Eine abweichende Sonderregelung in dem Sinne, dass bei Gewährung der Zulage nach § 20 Abs. 5 EZulV a. F. nur tatsächlich geleistete Stunden berücksichtigt werden dürften, sei in diesen Normen nicht enthalten. Soweit der Bayerische Verwaltungsgerichtshof im Urteil vom 21. Februar 2006 - 14 BV 02.1076 - (juris) und diese Entscheidung billigend das Bundesverwaltungsgericht im Beschluss vom 3. August 2006 - 2 B 22.06 - (juris) eine gegenteilige Ansicht mit der Begründung vertreten hätten, sowohl aus dem Wortlaut als auch aus der Entstehungsgeschichte des § 20 Abs. 5 EZulV a. F. ergebe sich, dass diese Zulage im Gegensatz zu den Zulagen nach § 20 Abs. 1 und 2 EZulV a. F. ausschließlich nach tatsächlich erbrachten Leistungen zu bemessen sei, sei dies überholt. In der Entscheidung vom 27. Oktober 2011 - 2 C 73.10 - (ZBR 2012, 255) habe das Bundesverwaltungsgericht eine einschränkende Auslegung des § 19 Abs. 1 EZulV a. F. abgelehnt und eine Ausnahme vom Grundsatz der Weiterzahlung von Erschwerniszulagen auch im Falle eines entschuldigten Fernbleibens vom Dienst nur bejaht, wenn im jeweiligen Zulagetatbestand ausdrücklich unter Verweisung oder Bezugnahme auf § 19 Abs. 1 EZulV a. F. dessen Geltung ausgeschlossen werde. Dieses restriktive Begriffsverständnis mit der Folge eines grundsätzlich umfassenden Geltungsanspruchs des § 19 EZulV a. F. für alle Zulagetatbestände der §§ 20 bis 26 EZulV a. F. ergebe sich aus der systematischen Stellung und dem Regelungsgehalt des § 19 EZulV a. F., der exemplarischen Ausschlussregelung des § 22a Abs. 3 Satz 3 EZulV a. F. sowie aus Zweck und Zielsetzung der §§ 20 bis 26 EZulV a. F.. Die Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 27. Oktober 2011 ließen sich, obwohl ausdrücklich zum Zulagetatbestand nach § 20 Abs. 1 EZulV a. F. ergangen, ohne Einschränkung auf den Zulagetatbestand des § 20 Abs. 5 EZulV a. F. übertragen. Auch der Verordnungsgeber gehe davon aus, dass § 19 Abs. 1 EZulV a. F. im Falle einer Zulage nach § 20 Abs. 5 EZulV a. F. Anwendung finde, da er in der im Jahr 2013 neu geschaffenen Übergangsregelung des § 24 EZulV ausdrücklich die Fortgeltung der Regelungen in § 19 Abs. 1 und § 20 Abs. 5 EZulV a. F. für Beamte, die der Deutschen Bahn AG oder einer davon ausgegliederten Gesellschaft zugewiesen seien, angeordnet habe.
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Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung begehrt der Beklagte,
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das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 21. August 2014 abzuändern und die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung wird ausgeführt, entgegen der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts sehe § 20 Abs. 5 Satz 1 EZulV a. F. eine Schichtzulage nur für tatsächlich geleistete Stunden vor. § 19 Abs. 1 Satz 1 EZulV a. F. sei nicht anwendbar. Im Beschluss vom 21. Februar 2006 - 14 BV 02.1076 - (juris) habe der Bayerische Verwaltungsgerichtshof ausgeführt, dass die zugewiesenen Beamten eine nach den jeweils tatsächlich im Nachtdienst abgeleisteten Stunden abgestufte Schichtzulage erhielten. Anders als bei der Regelung des § 20 Abs. 1 und 2 EZulV a. F. sei nach dessen Absatz 5 nämlich nicht Voraussetzung, dass die Beamten ständig nach einem Schicht- oder Dienstplan eingesetzt würden. Es komme deshalb nicht auf die jeweils verwendete grammatikalische Form des Wortes „leisten“ an. Aus dem Wortlaut ergebe sich, dass § 20 Abs. 1 EZulV a. F. im Gegensatz zu § 20 Abs. 5 EZulV a. F. nicht tatsächlich im Schichtdienst geleistete Stunden voraussetze. In § 20 Abs. 1 EZulV a. F. stehe das Wort „leisten“ in dem Zusammenhang, dass die Beamten „in je fünf Wochen durchschnittlich mindestens 40 Dienststunden in der dienstplanmäßigen oder betriebsüblichen Nachtschicht leisten“, während § 20 Abs. 5 EZulV a. F. lediglich „zwischen 20.00 Uhr und 6.00 Uhr…geleistete Stunden“ voraussetze. Das Bundesverwaltungsgericht habe im Beschluss vom 3. August 2006 - 2 B 22.06 - (juris) die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs bestätigt und festgehalten, dass sich die unterschiedliche Rechtsfolge einer Unterbrechung der Dienstleistung bei einer Zulage nach § 20 Abs. 1 EZulV a. F. und einer Zulage nach § 20 Abs. 5 EZulV a. F. schon daraus ergebe, dass erstere als feststehender Monatsbetrag gewährt werde und letztere in ihrer Höhe davon abhänge, wie viele Stunden der Beamte monatlich tatsächlich geleistet habe. Das Verwaltungsgericht verkenne vor dem Hintergrund der unterschiedlichen Ausgestaltung der Zulagen nach § 20 Abs. 1 und Abs. 5 EZulV a. F., dass § 19 Abs. 1 Satz 1 EZulV a. F. nur dann Anwendung finde, wenn die Unterbrechung der zulageberechtigenden Tätigkeit zu einem Wegfall der Erschwerniszulage führen könne. § 19 Abs. 1 Satz 1 EZulV a. F. sei daher von seinem Sinn und Zweck und nach der Systematik der Vorschriften zueinander nur auf pauschale Erschwerniszulagen, wie in § 20 Abs. 1 EZulV a. F. geregelt, anwendbar, deren Gewährung davon abhängig gemacht werde, dass eine bestimmte Anzahl von Dienststunden zu bestimmten Zeiten erbracht werde. Demgegenüber könne § 19 Abs. 1 Satz 1 EZulV a. F. auf Erschwerniszulagen im Sinne von § 20 Abs. 5 EZulV a. F. keine sinnvolle Anwendung finden, weil dort die Unterbrechung der zulageberechtigenden Tätigkeit nicht den Wegfall der Zulage zur Folge habe, sondern lediglich eine Reduzierung der Zulage der Höhe nach. Die Zulage nach § 20 Abs. 5 EZulV a. F. sei sowohl nach der Entstehungsgeschichte als auch nach ihrer strukturellen Ausgestaltung ausschließlich bezogen auf tatsächlich geleistete Stunden.
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Nichts anderes ergebe sich aus dem vom Verwaltungsgericht zur Begründung seiner Entscheidung herangezogenen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Oktober 2011 - 2 C 73.10 - (ZBR 2012, 255). Dieses sei nicht geeignet, die zutreffende Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs aus dem Jahr 2006 in Frage zu stellen. Das Bundesverwaltungsgericht habe sich im Jahr 2011 explizit ausschließlich mit der Bedeutung von § 19 Abs. 1 Satz 1 EZulV a. F. für Erschwerniszulagen auseinandergesetzt, die in festen pauschalen Monatsbeträgen bei Erfüllen der aufgestellten Voraussetzungen gezahlt würden. Diese festen Monatsbeträge seien dazu bestimmt, eine regelmäßig zu erwartende Belastung auf dem konkret funktionellen Amt auszugleichen. Dazu sei aber erforderlich, dass ein konkret funktionelles Amt übertragen werde, das diese dauerhaften Belastungen mit sich bringe. Ein solches Amt und eine solche Tätigkeit stünden beim Kläger vorliegend aber nicht zur Diskussion. Vielmehr habe der Kläger ein konkret funktionelles Amt ausgeführt, für welches der Verordnungsgeber eine Erschwerniszulage nicht in festen Monatsbeträgen, sondern in der Form einer Schichtzulage vorgesehen habe, die vom Umfang der tatsächlich geleisteten Stunden abhängig sei. Dementsprechend habe der Verordnungsgeber selbst der streitigen Schichtzulage nach § 20 Abs. 5 Satz 1 EZulV a. F. eine andere Zielrichtung gegeben und eine andere Bewertung zugrunde gelegt als das Bundesverwaltungsgericht in der vom Verwaltungsgericht herangezogenen Entscheidung für die Wechselschichtzulage nach § 20 Abs. 1 EZulV a. F.. Entsprechendes sei der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. November 2012 - 2 C 44.11 - (NVwZ-RR 2013, 318) zu entnehmen. Auch hier habe das Bundesverwaltungsgericht festgestellt, dass die Erschwernisse, die mit dieser Zulage abgegolten werden sollten, abhängig davon seien, wie viele Stunden tatsächlich geleistet würden. Ausschlaggebend für die Höhe der Schichtzulage nach § 20 Abs. 5 EZulV a. F. sei damit das Maß der tatsächlichen monatlichen Belastung. Dies sei der wesentliche Unterschied zu einer Schichtzulage nach § 20 Abs. 1 EZulV a. F., auf die § 19 Abs. 1 Satz 1 EZulV a. F. anwendbar sei und bei der es um das „Ob“ der Schichtzulage gehe. Sachlich nicht nachzuvollziehen sei die Argumentation des Verwaltungsgerichts, für die Anwendbarkeit des § 19 Abs. 1 Satz 1 EZulV a. F. auf Schichtzulagen nach § 20 Abs. 5 EZulV a. F. spreche auch, dass beide Vorschriften im Rahmen der Übergangsregelung in § 24 EZulV weiterhin anwendbar sein sollen. § 19 Abs. 1 Satz 1 EZulV a. F. sei bereits vor der Novellierung der Verordnung nicht für die Schichtzulage nach § 20 Abs. 5 EZulV a. F. anwendbar gewesen und sei es auch danach nicht.
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Der Kläger beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts sei nicht zu beanstanden. Dem Kläger sei zu Recht die Schichtzulage nach § 20 Abs. 5 EZulV a. F. unter Berücksichtigung nicht nur der tatsächlich geleisteten Stunden, sondern auch der Stunden zwischen 20.00 Uhr und 6.00 Uhr, die der Kläger laut Dienstplan hätte leisten müssen, wenn er nicht aufgrund Erholungsurlaubs, Krankheit oder Fortbildung hieran gehindert gewesen wäre, zugesprochen worden. Entgegen der Auffassung des Beklagten sei § 19 Abs. 1 EZulV a. F. auch auf die Schichtzulage nach § 20 Abs. 5 EZulV a. F. anwendbar. Die dies ablehnende Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs aus dem Jahr 2006 sei nicht mehr anwendbar. Vielmehr sei mit der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts von einer umfassenden Geltung des § 19 Abs. 1 EZulV a. F. für alle Arten von Erschwerniszulagen auszugehen, es sei denn, in den §§ 20 bis 26 EZulV a. F. sei etwas anderes bestimmt. Dies ergebe sich aus der systematischen Stellung und dem Regelungsgehalt des § 19 EZulV a. F., der Ausschlussregelung des § 22a Abs. 3 Satz 3 EZulV a. F. sowie aus Zweck und Zielsetzung der §§ 20 bis 26 EZulV a. F.. Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Oktober 2011 - 2 C 73.10 - (ZBR 2012, 255) beanspruche nicht nur für die Erschwerniszulage nach § 20 Abs. 1 EZulV a. F. Geltung, sondern auch für die Schichtzulage nach § 20 Abs. 5 EZulV a. F.. Durch beide Zulagen sollten die besonderen Erschwernisse abgegolten werden, die durch Arbeit im Schichtbetrieb entstünden.
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Die Beigeladene stellt keinen Antrag. Sie nimmt Bezug auf die Äußerungen des Beklagten.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichts- und die vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.
Entscheidungsgründe:
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Der Senat entscheidet gemäß § 125 Abs. 1 Satz 1, § 101 Abs. 2 VwGO mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung.
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Die Berufung des Beklagten ist zulässig, aber unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Leistungsklage des Klägers zu Recht stattgegeben. Der Kläger hat Anspruch auf Zahlung der weiteren Schichtzulage, die sich aus der Berücksichtigung von Zeiten zwischen 20.00 Uhr und 6.00 Uhr in den Jahren 2009 bis 2011 ergibt, in denen er nach dem Dienstplan eingesetzt war, jedoch wegen Erholungsurlaubs, Krankheit oder Fortbildung tatsächlich nicht gearbeitet hat.
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Anspruchsgrundlage für die Gewährung weiterer Schichtzulage in Höhe von 286,47 € für das Jahr 2009, in Höhe von 386,31 € für das Jahr 2010 und in Höhe von 434,81 € für das Jahr 2011 ist § 47 Abs. 1 Satz 1 BBesG i. V. m. § 20 Abs. 5 Satz 1 und 2 der Verordnung über die Gewährung von Erschwerniszulagen (Erschwerniszulagenverordnung - EZulV) in der hier maßgeblichen Fassung vom 5. Februar 2009 - EZulV a. F.. Hiernach erhalten die der Deutschen Bahn Aktiengesellschaft sowie einer gemäß § 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 3 des Deutsche Bahn Gründungsgesetzes vom 27. Dezember 1993 ausgegliederten Gesellschaft zugewiesenen Beamten des Bundeseisenbahnvermögens bei ständigem Schichtdienst für zwischen 20.00 Uhr und 6.00 Uhr geleistete Stunden monatlich eine Schichtzulage in Stufen (§ 20 Abs. 5 Satz 1 EZulV a. F.), das heißt, die Höhe der Schichtzulage ist abhängig von der Anzahl der geleisteten Stunden. § 20 Abs. 5 Satz 2 EZulV a. F. sieht für bestimmte Zeiträume, in denen die Schicht begonnen bzw. beendet wird, zudem die Erhöhung der Schichtzulage vor. Bei der Berechnung der Schichtzulage sind - wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat - auch die wegen Erholungsurlaubs, Erkrankung und Teilnahme an Fortbildungsveranstaltungen in den Jahren 2009 bis 2011 tatsächlich nicht geleisteten Nachtschichtstunden, in denen der Kläger laut Dienstplan eingesetzt war, gemäß § 19 Abs. 1 Satz 1 EZulV a. F. zu berücksichtigen.
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1. Nach § 19 Abs. 1 Satz 1 EZulV a. F. wird bei einer Unterbrechung der zulageberechtigenden Tätigkeit die Zulage weitergewährt (u. a.) im Falle eines Erholungsurlaubs (Nr. 1), einer Erkrankung (Nr. 2) oder einer Teilnahme an Fortbildungsveranstaltungen (Nr. 5). Die in Satz 1 gebrauchte Formulierung, die Zulage werde bei einer Unterbrechung „weitergewährt“, kann nur dahingehend verstanden werden, dass die Zulage weiterzuzahlen ist. Ansonsten käme der Unterbrechungsregelung des § 19 Abs. 1 EZulV a. F. neben den einzelnen Zulagetatbeständen der §§ 20 bis 26 EZulV a. F. keine Bedeutung zu. Diese Regelung soll verhindern, dass das berechtigte Fernbleiben vom Dienst aus einem der in § 19 Abs. 1 Satz 1 EZulV a. F. genannten Gründe Nachteile für die Gewährung der Zulage zur Folge hat. Der Beamte soll die Zulage trotz der Unterbrechung der dienstlichen Tätigkeit erhalten. Diesem Verschlechterungsverbot kann nur Rechnung getragen werden, wenn er in Bezug auf die Zulage so gestellt wird, als habe er während der Unterbrechungszeiten Dienst geleistet. Diese Zeiten müssen in den Grenzen des § 19 Abs. 1 Satz 2 EZulV a. F. wie absolvierte Dienstzeiten behandelt werden (vgl. BVerwG, U. v. 27.10.2011 - 2 C 73.10 - ZBR 2012, 255 Rn. 16).
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2. Die Fortzahlungsregelung steht allerdings unter dem Vorbehalt („soweit“), dass in den §§ 20 bis 26 EZulV a. F. nichts anderes bestimmt ist. Eine derartige anderweitige Bestimmung ist nicht ersichtlich. § 20 EZulV a. F. (und auch nicht die §§ 21 bis 26 EZulV a. F.) trifft für die hier einschlägige Zulage nach § 20 Abs. 5 EZulV a. F. (ebenso wie für die in § 20 Abs. 1 und Abs. 2 EZulV a. F. geregelten Schichtzulagen) weder eine von § 19 EZulV a. F. abweichende materielle Regelung noch wird die Nichtanwendung des § 19 EZulV a. F. bestimmt (vgl. auch Leihkauff in Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Bd. II, Stand Juli 2015, § 20 EZulV a. F. Rn. 26.3). Eine derartige andere Bestimmung wäre abgesehen davon nur dann anzunehmen, wenn ein Zulagetatbestand die Geltung des § 19 EZulV a. F. ausdrücklich, d. h. unter Verweis oder Bezugnahme auf diese Vorschrift ausschließt (vgl. BVerwG, U. v. 27.10.2011 - 2 C 73.10 - ZBR 2012, 255 Rn. 17).
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Dieses restriktive Begriffsverständnis mit der Folge eines grundsätzlich umfassenden Geltungsanspruchs des § 19 EZulV a. F. für alle Erschwerniszulagen der §§ 20 bis 26 EZulV a. F. ergibt sich aus der systematischen Stellung und dem Regelungsgehalt des § 19 EZulV a. F., der Ausschlussregelung des § 22a Abs. 3 Satz 3 EZulV a. F. sowie aus Zweck und Zielsetzung der §§ 20 bis 26 EZulV a. F.. Der Senat folgt insoweit der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Der Entscheidung vom 27. Oktober 2011 - 2 C 73.10 - (ZBR 2012, 255) ist zu entnehmen, dass es an seiner im Beschluss vom 3. August 2006 - 2 B 22.06 - (juris) geäußerten Rechtsauffassung, die Fortzahlung nach § 19 Abs. 1 Satz 1 EZulV a. F. komme nur bei einer Zulage nach § 20 Abs. 1 EZulV a. F. in Betracht, nicht hingegen bei einer Zulage nach § 20 Abs. 5 EZulV a. F., nicht mehr festhält. Zwar betrifft die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Oktober 2011 explizit nur den Anspruch auf Weitergewährung einer Wechselschichtzulage nach § 20 Abs. 1 Satz 1 EZulV a. F.. Die Ausführungen zu den Anforderungen an das Vorliegen einer anderweitigen Bestimmung im Sinne des § 19 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 EZulV a. F., zur systematischen Stellung und zum Regelungsgehalt des § 19 EZulV a. F. und zu Zweck und Zielsetzung der §§ 20 bis 26 EZulV a. F. sind jedoch ohne Weiteres auf die zulageberechtigende Tätigkeit nach § 20 Abs. 5 EZulV a. F. übertragbar. Auch der Senat gibt seine in der Entscheidung vom 21. Februar 2006 - 14 BV 02.1076 - (juris) vertretene Rechtsauffassung, der sich das Bundesverwaltungsgericht ursprünglich angeschlossen hatte, auf.
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a) Die Zulagetatbestände der §§ 20 bis 26 EZulV a. F. gehören systematisch zum 3. Abschnitt der Erschwerniszulagenverordnung alter Fassung „Zulagen in festen Monatsbeträgen“. §§ 18 und 19 EZulV a. F. sind im 3. Abschnitt enthaltene allgemeine Regelungen, die den Zulagetatbeständen der §§ 20 bis 26 EZulV a. F. vorangestellt sind und für diese Geltung beanspruchen. In diese Systematik ist auch die Schichtzulage nach § 20 Abs. 5 EZulV a. F. eingeordnet, so dass bei einer Unterbrechung der zulagebegründenden Tätigkeit von einer Weiterzahlung nach § 19 Abs. 1 Satz 1 EZulV a. F. in den von Satz 2 angeordneten zeitlichen Grenzen auszugehen ist.
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Entgegen der Auffassung des Beklagten ist deshalb bei der Anwendbarkeit von § 19 Abs. 1 Satz 1 EZulV a. F. nicht danach zu differenzieren, ob es sich um eine Zulage nach § 20 Abs. 1 EZulV a. F. oder eine Zulage nach § 20 Abs. 5 EZulV a. F. handelt. Auch wenn erstere als feststehender Monatsbetrag gewährt wird und letztere in ihrer Höhe davon abhängig ist, wie viele Stunden Nachtschicht zu welchen Zeiten der Beamte geleistet hat, handelt es sich bei beiden Arten der Schichtzulage nach der Gesetzessystematik um „Zulagen in festen Monatsbeträgen“, so dass aus der Art und Weise der Festlegung der Schichtzulage keine Folgerungen gezogen werden können. Auch das Argument, § 19 Abs. 1 Satz 1 EZulV a. F. könne auf Erschwerniszulagen im Sinne des § 20 Abs. 5 EZulV a. F. keine sinnvolle Anwendung finden, weil dort die Unterbrechung der zulageberechtigenden Tätigkeit nicht den Wegfall der Zulage zur Folge habe, sondern lediglich eine Reduzierung der Zulage der Höhe nach, verfängt nicht. Der Anspruch auf Gewährung einer Schichtzulage entsteht in der ersten Stufe erst ab 25 Stunden, die in der Zeit zwischen 20.00 Uhr und 6.00 Uhr geleistet werden. Abhängig von der Dauer des berechtigten Fernbleibens vom Dienst könnte die Unterbrechung der zulageberechtigenden Tätigkeit, falls die Fortzahlungsregelung des § 19 Abs. 1 Satz 1 EZulV a. F. keine Anwendung finden würde, ebenfalls einen Wegfall der Zulage zur Folge haben.
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b) Der umfassende Geltungsanspruch des § 19 Abs. 1 EZulV a. F. für die Zulagetatbestände der §§ 20 bis 26 EZulV a. F. wird durch § 22a Abs. 3 Satz 3 EZulV a. F. belegt. Danach findet § 19 EZulV a. F. auf die Erschwerniszulage für Polizeivollzugsbeamte als fliegendes Personal keine Anwendung. Daraus kann geschlossen werden, dass es einer ausdrücklichen Anordnung bedarf, um die Anwendung des § 19 EZulV a. F. auf einen Zulagetatbestand auszuschließen.
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c) Hierfür sprechen auch Zweck und Zielsetzung der Erschwerniszulagen der §§ 20 bis 26 EZulV a. F.. Diese Zulagen werden in festen Monatsbeträgen gezahlt, weil sie Erschwernisse im Sinne des § 47 Satz 1 BBesG pauschal abgelten, die nach der Einschätzung des Verordnungsgebers bei der dienstlichen Tätigkeit typischerweise wiederkehrend auftreten (BVerwG, U. v. 27.10.2011 - 2 C 73.10 - ZBR 2012, 255 Rn. 20; BR-Drs. 187/98 S. 19). Die besonderen Erschwernisse im Sinne des § 47 Satz 1 BBesG, die durch die Zulagen nach § 20 Abs. 5 EZulV a. F. abgegolten werden sollen, bestehen in dem durch einen Schichtplan vorgesehenen regelmäßigen Wechsel der täglichen Arbeitszeit im Schichtbetrieb, wobei die Erschwernisse abgestuft sind je nachdem, ob, in welcher Häufigkeit und in welchem Umfang der Schichtplan Dienst zur Nachtzeit und innerhalb bestimmter Zeitspannen vorsieht (BVerwG, U. v. 29.11.2012 - 2 C 44.11 - NVwZ-RR 2013, 318 Rn.16). Der regelmäßige Wechsel der Arbeitszeiten zwingt zu einer permanenten Umstellung des Lebensrhythmus. Es kann als gesicherte arbeitsmedizinische Erkenntnis gelten, dass eine Anpassung oder Gewöhnung an den unregelmäßigen Lebensrhythmus nicht vollständig möglich ist und regelmäßige Nachtarbeit typischerweise vegetative Störungen, Krankheiten der Kreislauforgane sowie Schlafstörungen zur Folge hat (BVerwG, U. v. 27.10.2011 - 2 C 73.10 - ZBR 2012, 255 Rn. 21). Mit dem Zweck der Erschwerniszulagen des 3. Abschnitts als Abgeltung dauerhaft auftretender dienstlicher Belastungen lässt es sich nicht vereinbaren, die Zulagen wegen einer Unterbrechung im Sinne des § 19 Abs. 1 Satz 1 EZulV a. F. vorübergehend nicht zu zahlen (BVerwG, U. v. 27.10.2011 a. a. O. Rn. 22). Diese regelmäßig kurzzeitigen Unterbrechungen sind nicht geeignet, die dauerhaften Belastungen der Dienstausübung zu beseitigen oder spürbar zu mindern.
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d) Auch unter dem Aspekt der historischen Auslegung ist davon auszugehen, dass der Verordnungsgeber Schichtzulagen nach § 20 Abs. 5 EZulV a. F. nicht vom Anwendungsbereich des § 19 Abs. 1 Satz 1 EZulV a. F. ausnehmen wollte. Die in § 20 Abs. 5 EZulV a. F. enthaltene Sonderregelung für (unter anderem) Beamte im Bereich der Bundesbahn wurde durch Art. 2 § 2 Nr. 3 Buchst. b des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1991 - Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetz 1991 - vom 21. Februar 1992 (BGBl I S. 266) eingefügt. Der bei der Deutschen Bundesbahn zu leistende sog. unregelmäßige Wechseldienst war von den bis dahin existierenden Zulagenregelungen nicht umfasst. Er sollte aufgrund der Belastungen, die wegen des Beginns und des Endes der Arbeitszeit zu sehr unterschiedlichen Zeitpunkten entstanden, ebenfalls als Erschwernistatbestand, der einen Ausgleich erforderlich macht, in die Erschwerniszulagenverordnung mit aufgenommen werden (vgl. BT-Drs. 12/1455 S. 52). § 19 EZulV a. F. wurde erst später im Rahmen der Verordnung zur Änderung besoldungsrechtlicher Vorschriften (Besoldungsänderungsverordnung 1998 - BesÄndV 98) eingefügt. Die Zulagetatbestände, auf die sich § 19 EZulV a. F. systematisch beziehen sollte, waren zu diesem Zeitpunkt also bereits Gesetzesinhalt, so dass nicht von einem Redaktionsversehen des Verordnungsgebers auszugehen ist. Da es sich bei einer Weiterzahlung der in festen Monatsbeträgen gewährten Zulagen - zu denen nach der Gesetzessystematik auch die Zulage nach § 20 Abs. 5 EZulV a. F. gehört - nicht um einzeln abzugeltende Erschwernisse (vgl. §§ 3 ff. EZulV a. F.) handelt, wurde es als gerechtfertigt angesehen, im Falle einer Unterbrechung der zulageberechtigenden Tätigkeit die Weiterzahlung für einen begrenzten Zeitraum vorzusehen (vgl. BR-Drs. 187/98 S. 19). Auch bei der Neuregelung durch die Verordnung zur Änderung von Vorschriften für Dienst zu wechselnden Zeiten vom 20. August 2013 (BGBl I S. 3286) ist der Verordnungsgeber von dieser Sichtweise nicht abgerückt: Die im Jahr 2013 neu geschaffene Übergangsregelung des § 24 EZulV erklärt ausdrücklich die Regelungen in § 19 Abs. 1 und § 20 Abs. 5 EZulV a. F. für Beamte, die der Deutschen Bahn AG oder einer nach § 2 Abs. 1, § 3 Abs. 3 DBGrG ausgegliederten Gesellschaft zugewiesen sind, als fortgeltend. Würde der Verordnungsgeber es nicht als selbstverständlich ansehen, dass die Zulage auch bei einer berechtigten Unterbrechung der zulageberechtigenden Tätigkeit nach § 20 Abs. 5 EZulV a. F. weiterzugewähren war, ergäbe die Übergangsregelung keinen Sinn.
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Nach alledem ist bei der Höhe der Zulage für ständigen Schichtdienst (§ 20 Abs. 5 EZulV a. F.) die Regelung des § 19 Abs. 1 Satz 1 EZulV a. F. zu berücksichtigen mit der Folge, dass auch die Stunden in Ansatz zu bringen sind, die der Kläger nach dem Dienstplan zu leisten gehabt hätte, wenn er nicht dem Dienst erlaubt ferngeblieben wäre.
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Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO.
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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO, §§ 708, 711 ZPO.
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Die Revision war nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO und § 127 Nr. 1 BRRG vorliegt.
Rechtsmittelbelehrung
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Nach § 133 VwGO kann die Nichtzulassung der Revision durch Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht in Leipzig angefochten werden. Die Beschwerde ist beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Beschwerde muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen. In der Beschwerdebegründung muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des anderen Oberverwaltungsgerichts (Verwaltungsgerichtshofs), des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, von der die angefochtene Entscheidung abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.
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Vor dem Bundesverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer in Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Hochschulen mit Befähigung zum Richteramt nur die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen. Für die in § 67 Abs. 4 Satz 5 VwGO genannten Angelegenheiten (u. a. Verfahren mit Bezügen zu Dienst- und Arbeitsverhältnissen) sind auch die dort bezeichneten Organisationen und juristischen Personen als Bevollmächtigte zugelassen. Sie müssen in Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln.
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Beschluss:
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Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 1.107,59 € festgesetzt.
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Gründe:
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Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 3 Satz 1, § 47 GKG (wie Vorinstanz).